林鈺雄:不宜「瞎拼」的吹哨者保護法

出版時間:2019/05/21 00:01

林鈺雄/台灣大學法律學院教授、刑事法研究會執行長

千呼萬喚的「揭弊者保護法」(俗稱「吹哨者保護法」)草案,立法院司法與法制委員會本周終於要進入實質審查階段。此次政府提案部分,係以法務部廉政署研議多年的「公、私部門合併專法」草案為主軸,經行政院諮詢包含司法院、考試院及監察院在內的各機關意見後,修改成行政院版(下稱院版);另此次併案審查包含時力黨團及朝野立委個別提出的6部草案。各界莫不期待同婚立法一役後,立法院能夠再接再厲,趕在這會期完成立法,健全我國吹哨法制。

草案用意在於鼓勵組織內部知情者勇於為公益目的吹哨,舉發政府或企業組織的不法弊端,以保障其工作權及免除其洩密等民、刑責任的政策手段,導正公私部門的治理並扭轉吹哨者屢屢淪為悲劇英雄的現狀。草案立意固然甚佳,但不可諱言,這部公私部門合一的跨領域專法,雖然院版定案條文才短短19條,然因牽涉法律太多(單單附表所列適用法典就高達44部),立法技術上具有高度的專業性與連動性,因此,立委審查本草案時,宜注意兩個基本方向。

首先,此次政府提案本身具「整體性」,條文間亦有密切的「連動性」,併案審查共7部草案時,由於各版本設計架構的出發點就不盡相同,故不宜採取「瞎拼」(shopping)方式東拼西湊而拆解院版草案的整體架構。若要刪除或更動其中任何條文時,必須謹慎確認不會挖東牆補西牆,造成保護漏洞,這是基本原則。

其次,雖然院版整體架構不宜更動,但個別條文背後的立法考量則可併案審查或動議修正,以臻完善。依照筆者1年多來參與廉政署版草案的研擬經驗,專家學者、機關、企業與勞團代表之間,對於立法政策的價值判斷,立場往往涇渭分明,目前7部草案也各有千秋,最後如何取捨,有待立法院公決。例示幾點如下:

其一、保護範圍太窄?草案第3條就揭弊者保護範圍,並非一概適用,而是採附表列舉的立法方式,重大公益者優先納入。這有一部分是基於立法策略的考量,例如避免揭弊範圍過廣,引發機關或企業的反彈,變成推動立法的絆腳石。既然如此,當然不可能「滴水不漏」,如勞團質疑的職場性騷擾、童工及職災之揭弊,就不在院版草案附表所列的保護範圍。此外,各機關立場也有不同,如職場性騷擾,廉政署版原將其納入附表,但院版則因勞動部反對而將其刪除,立法政策最後如何取捨,有待斟酌。

其二、違反罰則過輕?違反揭弊保護而執意報復者,主要法律效果包含民事或國家賠償、行政罰鍰及刑事處罰等三大類。後者即刑罰自是最為嚴厲,也最具嚇阻報復的預防效果,且被部分立法例所採納。於我國贊成與反對引進刑罰效果者皆有,可謂平分秋色,但自廉政草案階段起,鑑於立法工作推行不易,自始就放棄刑罰作為制裁手段,也因此招來「重舉輕放」的批評。

更甚者,院版放棄刑罰之後,針對私部門作為主要處罰手段的行政罰鍰,草案第11條罰鍰數額一律訂為5萬元以上500萬元以下,而不以企業營業額比例作為裁罰基準,引起外界質疑:「這對於總資產動輒上兆的上市金控而言,恐怕是雷大雨小,九牛一毛,不但踩不到痛處,也可輕易轉嫁給投資大眾」。未來立法宜調整其罰則強度,否則徒法不足以自行。

其三、程序手段不足?關於吹哨者本身的部分,草案第12、13條一來免除其因揭露而可能構成的洩密法律責任,二來若其自身另構成其他犯罪者(如戴立紳所犯之貪瀆罪),則連結現行《證人保護法》的規定,得減免其刑。然在程序手段方面,檢察官對於依法揭弊者的緩起訴條件並未隨同放寬,換言之,仍受現行《刑事訴訟法》第253-1條緩起訴案件之限制。批評者認為,將來若類似戴立紳案情形,縱使檢察官認為其情可憫、公益揭弊而不宜追訴,仍僅能一律起訴後再求法院免除其刑,不但綁手綁腳且延宕訴訟,多此一舉,殊無必要。

最後,我國吹哨者草案,自馬政府時期起即推動研議(原僅限於公部門),但一直只聞樓梯響,歷經蔡政府3年執政,迄今仍未完成立法。院版草案瑕不掩瑜,立法院宜緊鑼密鼓,權衡上開立法原則後,盡速三讀通過,讓我們晉身吹哨者保護國之列!

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