廢除紅十字會之議是世界首聞

出版時間:2016/03/16 12:21

作者:宋承恩(英國牛津大學國際法博士候選人)

近來立委提案廢止紅十字會法,認為該法是威權時代的產物,在新政治的時代不應繼續存在。相關討論的眼光集中在台灣內部,對國際層面有兩方面的認知欠缺:第一,紅十字會只是公益勸募組織嗎?第二,為何台灣的紅十字會未獲國際承認?

紅十字會在內國法的特殊地位,源自國際約定,其歷史比國民黨政府久遠且世界各國皆然,並非威權時代的殘餘。國際間紅十字運動,源自19世紀中葉,至今已有150餘年,其精神在維持武裝衝突中的人道保護與醫療,進而推進到災難的緊急救援與復原。正因為其目的具普世性價值,在1863年所召開的日內瓦大會中,各國約定「應於國內設立紅十字會,於戰時或其他必要之時,盡其所能提供救援與醫護服務」,並約定其能力的培養與國際間的聯絡與互助,必須在平時即加以建構,方能在武裝衝突時派上用場。

為什麼必須賦予紅十字會特殊地位?因為其任務的核心是在戰時提供人道援助,因此國際法保障配帶國際公認標章的紅十字會的人員享有免於武力攻擊的地位。也因此,這樣的組織在內國法上,只允許有一個,且其使用國際公認的標章,必須經過內國法的授權。此一獨有性在紅十字國際委員會(ICRC)的承認規則中,非常清楚。換言之,紅十字會在內國法上的特殊地位,係基於國際條約與體系,其目的在實踐國際的人道約定;不僅在台灣如此,在任何其他國家都是如此。就歷史而言,有關紅十字會的各國立法,許多都可上溯至20世紀初,甚至早於民國,說它是威權統治的殘餘,恐怕還高抬了專政政黨。

廢了現在的紅十字法,台灣是否仍需要紅十字會?是否仍需要與國際在普世價值與人道層次進行合作與聯繫?若平時不建立此類組織與聯繫,武裝衝突或重大災變發生之時,國際的救援與對口,如何協處?這在當今內戰天災頻傳的世界,益形重要,況且台灣也不是處於國際情勢特別穩定的地區。將紅十字會「回歸」人民團體法與公益勸募條例的規範,如何滿足ICRC承認規則中的「獨有性」與「標章授權使用」的要求?不明紅十字會特殊地位的由來,率言廢除,恐有「將嬰兒與洗澡水一起倒掉」之弊。

第二,說台灣的紅十字會未獲ICRC承認為其體系內一員,則說到了外交困境的共業。ICRC所承認的國家紅十字會,必須是在批准日內瓦公約的「獨立國家」中所成立的團體。在失去聯合國席位之後,「中華民國紅十字會」的會籍亦被中國的相應團體所取代。但此與中華民國之不被國際體系承認為一個國家,本質上是相同的問題。

眾所週知,儘管國際上不承認台灣的獨立存在,但世界各國莫不與台灣實質性的進行交往,在國際組織上也發展出不同的模式,容納台灣與中國的並存。也就是說,法律上(de jure)各國雖不承認台灣,但事實上(de facto)台灣是個國家,具完備的國際交往能力,則無法否認。外國人要入境台灣,要向誰申請簽證?歐盟要遏止台灣的不良漁業行為,找誰管制台灣漁民?同樣,各國紅十字會乃至ICRC,與台灣紅十字會間,多年來發展出完整的實質關係,並沒有因為缺乏正式承認,而有所阻礙。反之,阻礙來自國內無端的質疑聲浪,讓其他國家開始注意到台灣也許會走到沒有紅十字會的一天。

沒有組織是完美的。隨著時代的演進,也有將紅十字會的治理賦予現代面貌的改革,例如美國2007年紅十字會現代治理法,讓該會決策階層的產生更加獨立、財務更加透明。但廢除紅十字會之議,還是世界首聞,提之各國友人莫不驚嘆萬分。原因無他:儘管歷經百餘年,紅十字會最重要的目標與功能未死,維持武裝衝突中的人道救援對當今的世界益發重要,特別對於孤立於國際的台灣。台灣社會已經有能力超越情緒、顏色與網路謠言?還望公民作出看到國際、認知充分、與符合台灣利益的決定。


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